lainsäädäntö, yleinen

Taustatyö ja avoimuus parantavat lainvalmistelun laatua

Sini_Wiren_blogi2
Sini Wirén (Kuva: LVM / Tomi Parkkonen)

Lainvalmistelun laatu herätti vuoden 2018 lopulla vilkasta keskustelua. Myös liikenne- ja viestintäministeriön työ sai osakseen arvostelua. Esimerkiksi eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta kiinnitti asiaan huomiota ja piti välttämättömänä, että ministeriö ryhtyy toimiin lainvalmistelun parantamiseksi.

Mutta millaista työtä lainvalmistelu on? Millaisten vaiheiden kautta eduskunta saa lakiesityksen käsiteltäväkseen? Impulssi-blogissa julkaistaan kaksi asiantuntija-artikkelia, joista Kimmo Kiisken kirjoitus kuvaa prosessia yleisellä tasolla, ja Sini Wirén kertoo käytännön esimerkkinä lähiaikoina aloitettavasta lakihankkeesta.

Taustatyö ja avoimuus parantavat lainvalmistelun laatua

Liikenne- ja viestintäministeriö on käynnistämässä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain kokonaisuudistusta. Hankkeessa pannaan täytäntöön televiestintää ja audiovisuaalista mediaa koskevat EU-direktiivit. Samalla arvioidaan, onko puhtaasti kansallisia säännöksiä tarpeen muuttaa.

Lakiuudistuksella on vaikutusta muun muassa puhelin- ja laajakaistaliittymien sekä televisio- ja videonjakopalvelujen asiakkaille ja tarjoajille. Tästä syystä aihe koskettaa lähes jokaista suomalaista.

Merkittävä osa nykylainsäädännöstämme on EU-peräistä. Niin myös tämä uudistus. EU-oikeuden tuominen Suomen lainsäädäntöön tuo valmisteluun omat kuvionsa.

Lähtökohtana direktiivin täytäntöönpanossa on se, ettei mitään artiklaa ole pakko ottaa sellaisenaan suoraan lakiin. Valmistelussa on selkeästi arvioitava, miten laajasti eri artikloissa on kansallista liikkumavaraa. Kansallinen liikkumavara on voitava hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti erityisesti silloin, kun EU-oikeus sisältää artikloita, joita Suomi ei ole toivonut tai jotka eivät sovi järjestelmäämme.

Sidosryhmät mukaan alusta alkaen

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain – lyhyemmin viestintäpalvelulain – uudistus vaatii kokonaisvaltaista otetta. Tele- ja media-alan tuntemuksen lisäksi työssä tarvitaan osaamista esimerkiksi kilpailuoikeudesta, yleisestä kuluttajansuojasääntelystä ja viranomaisten valtuuksista sekä luonnollisesti perustuslaista. Ministeriössä lainvalmistelusta vastaa useamman asiantuntijan tiimi.

Viestintäpalvelujen käyttäjien ja tarjoajien asemaan vaikuttavat myös eräät muut uudet EU-säädökset sekä EU:n suositukset ja suuntaviivat, jotka ohjaavat säännösten soveltamista ja tulkintaa.

Tässä kuten muissakin lakihankkeissa lainvalmistelun laatua turvaavat etenkin tehokas esivalmistelu sekä avoimuus ja yhteistyö. Sidosryhmät otettiin mukaan työhön jo siinä vaiheessa, kun EU-direktiivejä valmisteltiin. Nyt avoin keskustelu myös kansallisista toimista on aloitettu hyvissä ajoin.

Valmistelun aikana järjestetään teemakohtaisia keskusteluja muun muassa alan yritysten ja yhteisöjen, loppukäyttäjien edustajien, tutkimuslaitosten sekä viranomaisten kanssa. Hankkeelle perustetaan kaikille avoin seurantaryhmä tuomaan monipuolisia näkemyksiä lainvalmistelun tueksi.

Hanke on suunniteltu niin, että kuulemisissa ja lausunnoissa esitettyjä näkemyksiä voidaan huomioida siinäkin tilanteessa, että aikatauluun tulee muutoksia.

Avoimuus edistää sitä, että lain käytännön soveltamiseen ja vaikutuksiin liittyvät ongelmakohdat saadaan ajoissa arvioitavaksi. Tämä voi työllistää valmistelun aikana paljonkin, mutta palkitsee pidemmällä tähtäimellä.

EU-säädöksissä lisähaasteita tuo usein kankea terminologia. Yhteistyöllä voidaan arvioida myös se, ovatko laadittavat säännökset selväkielisiä vai ei. Mikäli jo asiantuntijat kokevat tekstin monimutkaiseksi tai terminologian kankeaksi, se on sitä useimmiten myös kansalaiselle tai sääntelyn kohteena olevalle toimijalle.

Laatuvaatimusten ohella lainvalmistelulle saatetaan antaa tiukkoja aikatauluja tai muita reunaehtoja, joihin valmistelija ei aina itse voi vaikuttaa. Yleisesti työtä kuvataan vaativaksi, ja tuskin viestintäpalvelulain uudistuksessakaan vältytään yllätyksiltä.

Säädökset vaikuttavat ihmisten arkeen

Mikä sitten on lainvalmistelutyössä palkitsevaa? Lainvalmistelija toimii demokratian ytimessä ja saa vaikuttaa yhteiskunnan toimivuuteen. Monien säädösten vaikutukset ovat konkreettisia ja arkipäiväisiä.

Esimerkiksi ilmassa näkymättöminä kulkevia radioaaltoja koskeva taajuuspolitiikka voi tuntua arjessa kaukaiselta, mutta siitä seuraava puhelimen kuuluvuus ja laajakaistan kilpailukykyiset hinnat näkyvät asiakkaalle. Laajemmin sääntely vaikuttaa muun muassa palvelujen markkinoille tuloon ja teknologian kehitykseen.

Valmistelija pääsee tuomaan näitä käytännön vaikutuksia oikea-aikaisesti päättäjien tietoon ja pukemaan teknisestikin haastavia asioita ymmärrettäviksi ja toimiviksi säännöksiksi vallitsevan poliittisen tahtotilan mukaisesti.

Lainsäädäntövaltaa Suomessa käyttää perustuslain mukaisesti eduskunta. Lakiesitykset valmistellaan ministeriöissä, ja tämä on ministeriöiden ydintehtävä.

On tärkeää, että lainvalmistelun laadusta keskustellaan julkisuudessa. Lainvalmistelun laadun ei tule olla riippuvainen kulloisestakin hallituksesta tai poliittisesta tahdosta, vaan kyseessä kaikkien yhteinen, pysyvä tavoite. Oikeusvaltion toimivuus on turvattava kaikissa tilanteissa.

Sini Wirén

kirjoittaja on viestintäneuvos ja ministeriön peruspalveluyksikön johtaja

 

 

lainsäädäntö, yleinen

Lakien synty

kimmo_kiiski_blogi
Kimmo Kiiski (Kuva: LVM)

Lainvalmistelun laatu herätti vuoden 2018 lopulla vilkasta keskustelua. Myös liikenne- ja viestintäministeriön työ sai osakseen arvostelua. Esimerkiksi eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta kiinnitti asiaan huomiota ja piti välttämättömänä, että ministeriö ryhtyy toimiin lainvalmistelun parantamiseksi.

Mutta millaista työtä lainvalmistelu on? Millaisten vaiheiden kautta eduskunta saa lakiesityksen käsiteltäväkseen? Impulssi-blogissa julkaistaan kaksi asiantuntija-artikkelia, joista Kimmo Kiisken kirjoitus kuvaa prosessia yleisellä tasolla, ja Sini Wirén kertoo käytännön esimerkkinä lähiaikoina aloitettavasta lakihankkeesta.

Lakien synty

Lainvalmistelun laatua on ruodittu julkisuudessa viime aikoina. Jonkun mielestä lain vaikutusten arviointi oli puutteellista. Toinen sanoi, että sidosryhmän antamaa palautetta ei otettu huomioon. Kolmannen mukaan lakiteksti oli huonolaatuista. Kritiikkiä on monenlaista ja monen laatuista.

Keskustelussa kiinnitetään kuitenkin melko harvoin huomiota itse lainvalmisteluhankkeeseen ja siihen, mitä valmistelu käytännössä pitää sisällään. Toisin sanoen lainvalmistelijan ääni ei juuri kuulu hälyn seasta.

Lainvalmistelu tapahtuu valtioneuvostossa ja ministeriöissä. Lainvalmistelu on ministeriön ydintehtävä. Ministeriökohtaisia eroavaisuuksia on, mutta pääosin toimitaan samojen periaatteiden mukaisesti.

Ministeriöissä lainvalmistelun johtaminen on poliittisen ja virkamiesjohdon tehtävä. Oikeusministeriö kehittää lainvalmistelua valtioneuvostossa ja antaa muun muassa laintarkastus- ja asiantuntija-apua muille ministeriöille.

Lainvalmistelijan ammatilliset vaatimukset ovat ajan kuluessa kasvaneet. Samalla asioiden määrä on lisääntynyt huomattavasti. Lakiesitys on sovitettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä ja sen periaatteita. Esityksen tulee myös olla Euroopan unionin lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten asettamien reunaehtojen mukainen.

Lainvalmisteluhanke on vaativa projekti, joka voi kestää asian laajuudesta riippuen jopa vuosia.  On tietysti erilaisia valmisteluhankkeita, suurempia ja pienempiä. Projekti kuitenkin koostuu aina lainvalmistelun eri elementeistä. Se on sarja toimintoja, joilla on määrätty järjestys. Yhden toiminnan tai tehtävän tuotos on toisen syöte.

Projektilla on myös määrätty alku ja loppu. Valmisteluhanke alkaa lainsäädäntötilanteen kartoittamisella ja esimerkiksi arviomuistion laatimisella, ja päättyy lain voimaan tulon jälkeen lain toimeenpanon ja sen vaikutusten arviointiin. Lainvalmisteluhankkeelle asetettujen tavoitteiden puitteissa tähdätään tiettyihin tavoitteisiin ja hyvään laatutasoon.

Lainvalmistelijan näkökulmasta onnistuneen hankkeen takeita ovat ainakin hankkeeseen varattu aika, resurssit sekä hankkeen yleinen organisointi. Selvää on, että lainvalmisteluhankkeen onnistuminen edellyttää hyvää johtamista. Projektin hallinta ja johtaminen edellyttävät tietoja, taitoja ja kykyä. Näitä voi oppia työssä ja niitä voi opiskella. Projektissa juristilla on oma roolinsa, toisella ammattilaisella omansa. Projektijohtajan tehtävä on sovittaa yhteen. Kaikkien osaamista ja kokemusta tarvitaan koherentin ja asianmukaisen lopputuloksen aikaansaamiseksi.

Tänä päivänä digitalisaatio on merkittävä lainvalmistelun laatua parantava tekijä. Liikenne-ja viestintäministeriö haluaa olla tässäkin asiassa eturintamassa. Digitalisaatio helpottaa esimerkiksi lainvalmisteluaineiston hankkimista merkittävästi. Liikenne- ja viestintäministeriöllä ja Itä-Suomen yliopistolla on myös käynnissä hanke siitä, miten tekoälyä voisi olla mahdollista hyödyntää lainvalmistelussa.

Tempora mutantur, nos et mutamur in illis – Ajat muuttuvat ja me muutumme niiden mukana.

Kimmo Kiiski

kirjoittaja on liikenneneuvos ministeriön tieto-osaston turvallisuusyksikössä

 

 

ilmasto, lentoliikenne, liikenne, yleinen

Tuleeko lentämisestä ikinä ilmastoystävällistä?

Janne Mänttäri (Kuva: LVM)

Ilmaston lämpenemisen vakavuus tuli jokaisen suomalaisen tietoisuuteen viimeistään viime syksynä. Samalla julkisuudessa käynnistyi vilkas keskustelu päästöjen vähentämiskeinoista. Huhtikuun eduskuntavaalit on nimetty ilmastovaaleiksi ja ilmastoahdistus on noussut käsitteeksi.

Liikenne ja liikkuminen ovat tietenkin olleet keskustelun keskiössä, koska ne koskettavat meitä jokaista. Tätä taustaa vasten ILMO45-raportti julkaistiin joulukuussa oivalliseen aikaan. Raportti on asiantuntijoiden toimenpide-ehdotus siitä, miten tieliikenteen päästöt poistetaan vuoteen 2045 mennessä ja miten haastava tavoite saavutetaan fiksusti. Tieliikenteen päästöjen vähentäminen on monimutkainen kokonaisuus ja vaatii päättäjiltä aitoa sitoutumista, sillä toimenpiteet eivät miellytä kaikkia.

Todelliseksi globaaliksi haasteeksi on kuitenkin nousemassa lentoliikenteen päästöt. Niiden osuus on noin kaksi prosenttia kaikista kasvihuonekaasupäästöistä, mutta tulevaisuus näyttää haasteelliselta. Lentoliikenteen määrän ennustetaan kaksinkertaistuvan 15 vuodessa, eikä kasvu todennäköisesti pysähdy tähän. Toisaalta käytettävissä on tieliikennettä rajallisempi keinovalikoima päästöjen vähentämiseksi. Yhtälö on hyvin vaikea ja jatkossa tulisi myös arvioida, voidaanko liikenteen kasvua jotenkin hillitä. Ratkaisu ei löydy kansallisin toimin, sillä lentoliikenne jos mikä on globaalia liiketoimintaa. Mitä siis tehdä, pitääkö katsella olkansa yli ja hävetä matkalla lentokentälle?

Lentoliikenne nähdään monesti yksipuolisesti ja lentämisestä syyllistetään. Kyse on kuitenkin paljosta muustakin kuin Thaimaan lomamatkoista. Maailman rahtiliikenteen tonnimäärästä lentäen kulkee vain noin puoli prosenttia, mutta rahdin arvosta se edustaa 35 prosenttia. Esimerkiksi monet lääkkeet ja muut pilaantuvat tai nopeaa humanitääristä käyttötarvetta vaativat tuotteet on kuljetettava lentäen. Koko maailmassa lentosektori työllistää suoraan kymmenen miljoonaa ja välillisesti 66 miljoonaa ihmistä. Sektorin taloudelliseksi kokonaisvaikutukseksi on arvioitu lähes 2,4 biljoonaa euroa. Lentoliikenteen kehittyminen on mahdollistanut kansakuntien yhteydenpidon ja luonut paljon hyvinvointia, mutta se ei anna oikeutta olla osallistumatta ilmastotalkoisiin.

Syksyllä 2016 kansainvälisen siviili-ilmailujärjestö ICAO:n yleiskokouksessa tehtiin historiallinen päätös. Globaalin päästöjen hyvitysjärjestelmän avulla lentoliikenteen päästöjen kasvu on tarkoitus pysäyttää vuoden 2020 tasolle. Tärkeää tavoitetta tuetaan operationaalisilla parannuksilla, kuten lisäämällä lentokoneiden sähköisiä rullauksia lentoasemilla ja lyhentämällä lentoaikoja ilmatilan hallintaa kehittämällä. Lisäksi otetaan käyttöön uusiutuvia polttoaineita ja vähäpäästöistä teknologiaa kehitetään jatkuvasti.

Katseet on kuitenkin suunnattava kohti kunnianhimoisempia tavoitteita, jotta lentoliikenne tukee muita sektoreita Pariisin sopimuksen ilmastotavoitteiden saavuttamisessa. Ensimmäinen askel oikeaan suuntaan olisi, että ICAO asettaisi uskottavan pidemmän aikavälin päästövähennystavoitteen. Tästä käydään varmasti kiinnostavia keskusteluja ICAO:n ensi syksyn yleiskokouksessa.

Lentoliikenteen tulevaisuus on päästötön. Sen saavuttaminen tosin vie hieman tieliikennettä kauemmin. Esimerkiksi täyssähköisten kaupalliseen käyttöön soveltuvien lentokoneiden kehittäminen edellyttää uutta akkuteknologiaa. Päästöjä ei voida poistaa kansallisin toimin, vaan rakentavan ja kunnianhimoisen kansainvälisen yhteistyön kautta. Tarvitaan kaikille operaattoreille tasapuoliset velvoitteet ja kannustimet, jotka vievät kohti fossiilivapaata lentoliikennettä. Kansallisilla veroratkaisuilla ei päästöjä tehokkaasti vähennetä, kuten Ruotsissa on nähty. Maassa onkin päätetty luopua alle vuoden voimassa olleesta lentoverosta. 

Yksittäinen valtio voi silti näyttää suuntaa. Suomella olisi erinomaiset edellytykset edistää esimerkiksi uusiutuvien lentopolttoaineiden käyttöönottoa, koska meillä on alan kotimaista huippuosaamista. Helsinki-Vantaan kehittyvä lentoasema voisikin olla uusiutuviin polttoaineisiin panostava kestävän lentoliikenteen Green Hub ja hieno näyteikkuna myös alan vientiteollisuudelle. Uusiutuvat polttoaineet ovat lentoliikenteessä välttämättömyys ennen lentämisen sähköistä tulevaisuutta.


Janne Mänttäri

Twitter @janne_manttari

Kirjoittaja työskentelee hallitussihteerinä liikenne- ja viestintäministeriössä.